政策密集落地，美国数字货币监管进入新时代

摘要

国会数字货币听证会在Libra发布后再度密集召开。7月30日，美国立法机构国会（以下简称“国会”）召开“审查数字货币和区块链的监管框架”听证会。这是半月内国会召开的第三场数字货币专场听证会。考虑到近期美国证监会（SEC）、国税局(IRS)、商品期货委员会（CFTC）纷纷对区块链与数字货币产业密集采取了豁免注册申请、发放无异议函、发放牌照等多种监管举措，我们有理由认为美国对该产业的重视进入了一个新的时代，前期美国联邦监管机构对区块链产业的监管形态以起诉、罚款、调查、研究等方式为主，这一阶段美国政府终于向合规的区块链项目放行——“开正门”；这些政策还表明出美国希望增进对该产业的了解，并有志于获取产业领导权的决心。国会担心错失区块链浪潮领导权，亦担心区块链风险。从听证会的证词和议员提问可以看出，（1）国会作为美国立法机构，尚不清楚区块链与数字资产的实际应用效果，但受到Facebook布局区块链的影响，越发认识到区块链可能会在未来成为一种浪潮，必须予以高度关注，以免错失领导权。（2）国会对区块链可能的负面影响有着切实的担忧，例如其能否真正保护个人对数据的控制权、能否有效反洗钱以及能否有效反恐怖主义融资等等。（3）国会不清楚目前美国对数字货币的监管框架是否有必要调整，例如，是否有必要进一步厘清区块链或数字货币的定义，从而界定其性质；是否有必要设立单一的数字货币监管机构，以终结目前的多头监管状态。而听证会证人目前的证词并没有对这些问题做出确定的回应。堵偏门后开正门，证监会（SEC）开始放行。2017年以来，美国证监会（SEC）对数字货币产业的监管政策主要有发声明、起诉、调查等形式，阐明它认为绝大多数项目的代币融资行为都是发行证券，相关业态都要在SEC注册，并起诉了部分项目。进入2019年7月，SEC终于为合规项目放行，豁免了部分项目的上市注册（通过Reg A+条例），还为部分项目发放了不行动函。美国各州的数字货币监管不同，其中纽约州的最为激进。这主要体现在三点：（1）纽约州为数字货币监管新设置了牌照——比特牌照（Bitlicense），并已发出近20张，这点与所有的联邦机构和州不同，其他机构都把数字货币生态纳入现有的监管体系。（2）纽约州为数字货币监管设置了专门的、新的部门——研究与创新部，该部门将负责发放Bitlicense。（3）根据本州商业法案马丁法案，起诉USDT发行方Tether，切实保护居民利益。

更多数字货币项目将获批，新牵头部门暂时不会出现。由于美国证监会（SEC）已经为多个项目豁免了上市申请或出具了无异议函，我们判断，这对当前的数字货币项目有极大的示范效应，与上述项目性质类似的项目将更快获得类似合规批复；另外，根据我们对国会对数字货币生态认知的判断，美国暂时不会出现新的数字货币监管牵头部门。

风险提示：区块链技术发展不达预期，监管政策趋严。

国会听证会密集召开，唯恐错失区块链浪潮领导权

国会数字货币听证会在Libra发布后再度密集召开7月30日，美国立法机构国会（以下简称“国会”）下设的参议院银行、住房和城市事务委员会召开“审查数字货币和区块链的监管框架”听证会。讨论区块链在隐私保护方面的作用、美国在区块链产业能否获得领先地位等问题。这是半月内，美国国会召开的第三场数字货币专场听证会。前两场是7月14日参议院银行、住房与城市事务委员会召开的“审查Facebook构想的数字货币及其数据隐私问题”听证会和7月17日众议院金融服务委员会召开的“审查Facebook构想的数字货币及其对消费者、投资者和美国金融系统的影响”听证会。考虑到近期美国证监会（SEC）、国税局（IRS）、商品期货委员会（CFTC）纷纷对区块链与数字货币产业密集采取了豁免注册申请、发放无异议函、发放牌照等多种监管举措，我们有理由认为美国对该产业的重视进入了一个新的时代，前期美国联邦监管机构对区块链产业的监管形态以起诉、罚款、调查、研究等方式为主，这一阶段美国政府终于向合规的区块链项目放行——“开正门”；这些政策还表明出美国希望增进对该产业的了解，并有志于获取产业领导权的决心。

政策密集落地，美国数字货币监管进入新时代

国会担心错失区块链浪潮领导权，亦担心区块链风险

2017年，比特币价格从不到1000美元骤升至逼近2万美元，引起了各国高度关注。2018年年初，国会连开三场听证会，讨论证监会（SEC）和商品期货委员会（CFTC）在虚拟货币产业中的角色，还讨论了比特币和2017年如火如荼的首次代币发行（ICO）。其后，国会听证会召开频率下降，直到2019年6月18日互联网龙头Facebook联合Visa、PayPal等27家机构发布加密货币Libra白皮书，国会又连开三场听证会，两场直指Libra，第三场听证会虽然主题为“审查数字货币和区块链的监管框架”，会议中议员亦频频提到Libra及其引发的监管层对区块链在数据与隐私保护、反洗钱、反恐怖主义融资等方面的担忧。从听证会的证词和议员提问可以看出，（1）国会作为美国立法机构，尚不清楚区块链与数字资产的实际应用效果，但受到Facebook布局区块链的影响，越发认识到区块链可能会在未来成为一种浪潮，必须予以高度关注，以免错失领导权。（2）国会对区块链可能的负面影响有着切实的担忧，例如其能否真正保护个人对数据的控制权、能否有效反洗钱以及能否有效反恐怖主义融资等等。

（3）国会不清楚目前美国对数字货币的监管框架是否有必要调整，例如，是否有必要进一步厘清区块链或数字货币的定义，从而界定其性质；是否有必要设立单一的数字货币监管机构，以终结目前证监会（SEC）、商品期货委员会（CFTC）、国税局（IRS）等机构对数字货币的多头监管状态。

而听证会证人目前的证词并没有对这些问题做出确定的回应，仅能提出“不能用100年前的法律监管现在的产业”、“有的加密货币既不是商品，也不是证券，也不是货币”等观点，但不能给出其期望监管做出的进一步改变。也就是说，不管是监管机构，还是业界，美国对数字货币的认知仍然处在一种较为模糊的状态。

政策密集落地，美国数字货币监管进入新时代

堵偏门后开正门，证监会（SEC）开始放行

2017年以来，美国证监会（SEC）对数字货币产业的监管政策主要有发声明、起诉、调查等形式，阐明它认为绝大多数项目的代币融资行为都是发行证券，相关业态都要在SEC注册，并起诉了部分项目。进入2019年7月，SEC终于为合规项目放行，豁免了部分项目的上市注册（通过Reg A+条例），还为部分项目发放了不行动函。2016年、2017年、2018年各有596万美元（43个项目）、1598万美元（343个项目）、2572万美元（650个项目）的首次代币发行（ICO）发生，SEC的放行为对诸多ICO项目而言有着极大示范效应。

纽约州做法激进，力保金融中心地位

美国各州的数字货币监管不同，其中纽约州的最为激进，主要体现在三点：（1）纽约州为数字货币监管新设置了牌照——比特牌照（Bitlicense），并已发出近20张，这点与所有的联邦机构和州不同，其他机构都把数字货币生态纳入现有的监管体系。（2）纽约州为数字货币监管设置了专门的、新的部门——研究与创新部，该部门将负责发放Bitlicense。（3）根据本州商业法案马丁法案，起诉USDT发行方Tether，切实保护居民利益。USDT是数字货币生态市场份额最大的稳定币，市值40亿美元，位列前10。纽约州总检察长办公室（NYAG）对Tether、数字货币交易所Bitfinex及二者的母公司iFinex发起了诉讼，这在全美境内是较为激进的。以上种种举措表明，纽约州力争在数字货币生态也获得“桥头堡”地位。

政策密集落地，美国数字货币监管进入新时代

更多数字货币项目将获批，新牵头部门暂时不会出现

由于美国证监会（SEC）已经为多个项目豁免了上市申请或出具了无异议函，我们判断，这对当前的数字货币项目有极大的示范效应，与上述项目性质类似的项目将更快获得类似合规批复；另外，根据我们对国会对数字货币生态认知的判断，美国暂时不会出现新的数字货币监管牵头部门。

风险提示

1. 区块链技术发展不达预期；2. 监管政策趋严；

本文节选自国盛证券研究所已于2019年8月3日发布的报告《政策密集落地，美国数字货币监管进入新时代》，具体内容请详见相关报告。作者：宋嘉吉来源：国盛区块链研究院

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