数字货币的快速崛起，大量私人和机构投资者的参与，以及巨大的价格波动，促使各国监管者越来越重视这个行业。特别是近期Facebook宣布成立联盟发行Libra非主权稳定币的计划之后，全世界的目光重新聚焦在数字货币。Libra币挑战了各国的主权货币，倒逼各国监管者加快行动步骤，以应对数字货币对金融体系带来的挑战和冲击。然而，我们不得不强调一个经常被忽略的事实—数字货币行业还非常年轻，只有11年的历史，真正引起监管层的注意也只有近3年时间，加上数字货币本身的定义充满争议，因此对数字货币的监管还处在雏形阶段，不仅全球各国区别很大，而且一直处于快速的动态变化中。

学术上对数字货币监管的讨论大多集中在法律范畴，比如在对数字货币的法律界定，是否合法、ICO的法律性质、如何防止洗钱、如何协调全球规范等等，经济学界对监管的讨论相对比较少。考虑到目前决定数字货币行业发展方向最重要的因素是监管，因此我们对全球对数字货币的监管做系统的梳理和讨论。

全球监管概况和各国现状

全球监管概况和各国现状全球各个国家对数字货币的定义和监管都不一样，按照https://coin.dance/poli的统计，在全球251个国家中，没有受限制的国家达到 111个。按照数字货币的交易量和影响力，主要的分析集中在美国、中国、日本、韩国、英国、俄罗斯、新加坡等。

美国对数字货币的监管成为全球监管的风向标，有很重要的示范作用。早在2012年，美国国会就召开了比特币的听证会。2015年，纽约州率先通过全球第一个交易数字货币的执照Bitlicense。2017年，商品期货交易管理委员会CFCT批准芝加哥期权交易所CBOE和芝加哥期货CME推出比特币期货。到了2018年，美国监管动作更加频繁，但是对加密货币的态度，已经有所转变：从初期争论数字货币是利是弊，转变到确认数字货币的创新并需要规范监管。

而2019年由于Facebook的Libra计划，触动美元霸权的根基，重新点燃美国国会对数字货币的热情，2019年7月17日和18日连续两天的国会关于Libra的听证会引起全世界关注。Libra计划在国会中支持的少，反对的多。反对的议员甚至提出“禁止大型科技公司推出数字货币”的提案。

由于对加密货币的属性没有统一规定，加上美国实行联邦和州分级监管，因此美国对数字货币的监管政策相对复杂。

具体来说联邦层面有美联储（Fed），而美联储一直保持比较超然的态度，理由是，数字货币不是真正的货币，美联储没有法律授权的责任和义务直接监管。就像2017年12月，时任美联储主席的耶伦说的：”美联储对比特币没有监管的责任，只要求美联储管辖下的银行在处理和比特币相关业务的时候要非常小心，要注意承担反洗钱法和银行保密法所规定的责任。”

但美联储想躲避监管的美好愿望被Facebook的Libra计划打破了。Libra本质上属于非主权的稳定数字货币，替代的是美国引以为荣的全球美元体系，因此美联储责无旁贷成为Libra最重要的监管者，美联储也因此被推到了关注的焦点。国会因此召开了多次咨询美联储关于Libra态度的听证会。总体来说，美联储对Libra还是中立偏支持的，毕竟Libra花了很长时间和美联储沟通，直到美联储默许，才正式对外公布，而美联储对创新还是支持的。然而，由于国会的反对，美联储对Libra的支持开始有些动摇。

无论如何，美联储实质上已经是稳定币的监管者。全世界都在翘首期盼美联储出台监管Libra的措施，因为她所做出的任何决定，对数字货币特别是稳定币的未来发展，起着决定性的作用。

美国税务局IRS（Internal Revenue Service）以税收为出发点考虑，认定比特币和其他加密数字货币为财产（Property）而非货币，依照资本增值税法监管，并出台了相应规定。个人和机构每年需要根据资本增值或者亏损进行申报。

影响最大的莫过于2017年11月29日，旧金山联邦法官判定Coinbase(美国最大的数字货币交易所）必须把平台上在2013-2015年间拥有超过2万美金以上交易额的用户名单，提交给IRS。当时IRS计算出，大量的纳税人没有如实申报数字货币的盈利，因此向Coinbase索要交易资料，Coinbase以客户隐私为由拒绝，因此IRS起诉Coinbase。这个事件后，不少客户（但无法估算）把数字资产移到海外交易所，以避开美国的税收。

近期美国税务局招聘广告上不少职位，要求有数字货币经验，美国税务局官员解释，这举动是为了加强打击纳税人通过数字货币逃税的违法行为。

美国证监会(SEC)对数字货币的监管主要体现在ICO和ETF上。SEC的态度很明确：ICO产生的数字货币属于证券,因此发行过程需要按照证券法来监管。而比特币不是ICO产生的，因此比特币不属于证券,不在SEC监管范围内。但是数字货币的ETF,属于SEC的监管范畴。

目前SEC要求所有ICO都要注册，走证券类通证发行(Security Token Offerring STO)的过程，遵循现有的证券法规。如果不按照SEC要求走合法STO, SEC将采取严厉的执法打击。SEC在2017年下半年和2018年，和其他执法部门联合行动，密集开展过打击非法ICO活动，有效遏制非法ICO在美国的势头。

当然，打压非法融资是一方面，另一方SEC也提供合法申请渠道。截至2018年10月，SEC已经批准了39个STO项目（根据火币研究院发布的《全球区块链产业全景与趋势年度报告（2018-2019年度）》）。至于STO的交易，则可以通过在现有的、属于SEC监管下的另类交易系统（Alternative Trading System，ATS）交易。2019年7月，SEC首次批准区块链初创公司BlockStack用RegA+方式（四种区别于IPO公开融资方式的豁免方式之一）公开对外发行数字货币BlockStack Token。BlockStack最终以每个币0.30美元对外发行，募集2800万美金。SEC同时也批准Props以同样的方式发行STO，募集2560万美元。这是SEC批准的首个此类Token产品发行，这标志着合法合规的STO,已经从规划探讨落到实践落地阶段。

而数字货币ETF可没那么幸运, SEC已经连续3年多次否决数字货币ETF申请。SEC认为目前数字货币ETF无法保护投资者，主要原因是数字货币信息不透明，市场价格易受操纵，ETF难以定价，波动太大，流动性不够，还有数字货币的存管还没准备好等原因。数字货币的ETF目前看来还是很难过SEC这关。

商品期货管理委员会CFTC,认定比特币属于大宗商品，并在声明中表示其监管对象包括比特币的欺诈、操纵等行为，以及与比特币直接挂钩的大宗商品期货交易。也因此批准CBOE和CME推出比特币期货，最近CFTC加大了对比特币欺诈和市场操纵行为的执法力度。不过CBOE由于流动性原因，已经在2019年3月停止比特币增加新的期货合约。

FinCen是财政部下的一个机构，它认为数字货币更接近于货币。FinCen对数字货币的监管主要集中在防止利用数字货币犯罪和洗钱。在美国所有涉及数字货币的机构，都要求在FinCen上注册登记为货币服务机构（Money Service Business，MSB)，且需要在内部设置相应的合规部门，以防止用数字货币洗钱和犯罪。2019年7月15日下午，美国财政部长史蒂文·姆努钦（Steven Mnuchin）召开发布会，强调了任何加密货币都要达到FinCen所规定的反洗钱和打击恐怖主义融资的要求，重申了FinCEN在这方面的职责。

OCC（office of currency comptroller）全称货币管理办公室，属于财政部管辖下的一个管理联邦银行的机构，可以理解为银监会的职责。OCC在2016年提出金融科技公司联邦级别牌照管理方案，并在2018年8月开始接受申请。在这个管理方法出来之前，金融科技公司没有联邦级别统一监管体系，因此每个公司都需要应对不同的州不同监管要求，为了开展业务需要在每个州申请不同的牌照。OCC的目的是支持非银行金融机构并扶持金融科技公司的发展。很多数字货币企业，包括Circle和Coinbase，也申请了这类牌照。不过由于联邦和州之间的利益关系没有理清楚，目前OCC的管理方案进展不是很顺利。

CFPB美国消费者保护局，是从金融投资者方面保护数字货币的投资者或者持有者，免受数字货币的欺诈。

除了联邦级别的监管，美国各州对数字货币的界定和监管各式各样。除了纽约州通过了明确的Bitlisence执照以外，大多数州都没有出台特定的监管措施，而是把数字货币当成一种支付工具，归入货币支付(Money Transittment) 范畴,需要获取相应的货币转移许可（Money Transmitting License，MTL）。

为了应对数字货币对美国监管体系的挑战，美国政府的FSOC（美国金融稳定监管委员会）,协调SEC、CFTC、FED、OCC、CFPB和FinCEN等联邦机构，共同协作监管数字货币。而国会经过多轮听证会，美国立法机构倾向于让SEC和CFTC一起在联邦层面监管数字货币，而让美联储管理有稳定币功能的数字货币。

中国对数字货币的监管由央行主导。2013年，中国央行发布关于防范比特币风险的通知，定位比特币为特定虚拟商品，存在较大风险。2017年9月，央行再次发布禁令，禁止数字货币公开交易，禁止ICO。2018年北京市监管单位，禁止STO发行。中国虽然是数字货币的交易大国，但是由于政府对数字货币采取限制的态度，因此很多机构都把总部搬离中国，移到对数字货币友好的国家和地区，比如新加坡、中国香港等。